REFORMBEDARF UND REFORMOPTIONEN IM FINANZDIENSTLEISTUNGSSEKTOR

Veröffentlicht: 30. Dezember 2009 | Autor: | Abgelegt unter: Bilanzierungs-Standards, Finanzkrise | Tags: , , | Hinterlasse einen Kommentar

LEHREN AUS DER FINANZMARKTKRISE
GUTACHTEN VON PROF. DR. CH. KASERER, TU MÜNCHEN

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Inhaltsübersicht

1. Executive Summary

I. Die Gründe für die Finanzmarktkrise sind vielfältig. So haben Banken Fehler in ihrem Risikomanagement und ihren Vergütungssystemen gemacht und Investoren haben die bei Banken und Ratingagenturen wirkenden Fehlanreize und Interessenskonflikte falsch eingeschätzt. Aber auch die Zentralbanken und Aufsichtsbehörden tragen eine Mitschuld an der Finanzmarktkrise. So wurden die systemischen Risiken aus der internationalen Verflechtung der Bankensysteme nicht rechtzeitig erkannt, die Märkte mit zuviel Liquidität versorgt, Regulierungsarbitrage geduldet und die Modellrisiken der Eigenkapitalunterlegungsvorschriften nicht hinreichend beachtet.

II. Daraus ergibt sich unmittelbar, dass punktuelle Eingriffe in das Finanzsystem nur eine begrenzte Wirkung hinsichtlich der zukünftigen Vermeidung solcher Krisen haben werden. Gleichzeitig ist bei umfassenden Änderungen der Finanzmarktarchitektur unbedingt auf Kollateralwirkungen zu achten. Eine effiziente Vermittlung der volkswirtschaftlichen Ersparnis hin zum Unternehmenssektor ist für den Wohlstand unserer Gesellschaft von großer Bedeutung. Insofern ist die Wirkung geplanter Regulierungsmaßnahmen immer auch unter diesem Aspekt zu prüfen.

III. Vor dem Hintergrund dieser Komplexität muss die internationale Staatengemeinschaft eine Reform der nationalen und internationalen Finanzmarktaufsicht in Gang setzen, die zu einer Erhöhung der Systemstabilität führt, ohne dass es dadurch aber zu einer äußerst kostspieligen Überregulierung des Finanzsektors kommt. Weiterhin sind Reformmaßnahmen zu ergreifen, die die Disziplinierungsfunktion der Märkte verbessern und das Vertrauen der Anleger in diese Märkte wieder herstellen.

IV. Das Gutachten zeigt, dass es in den OECD-Ländern kein Bankenaufsichtssystem gegeben hat, welches aufgrund seiner überlegenen Krisenperformance als Blaupause für eine Reform der Finanzmarktaufsicht verwendet werden könnte. Zwar zeigen die Analysen, dass die verschiedenen OECD-Länder unterschiedlich stark von der Krise betroffen waren, dass hierfür aber kaum spezifische Aufsichtsmerkmale verantwortlich gemacht werden können. Allenfalls kann man sagen, dass jene Länder, die einen großen und hoch konzentrierten Bankensektor, eine starke Refinanzierungsabhängigkeit vom Interbankenmarkt, eine Allfinanzaufsicht und relativ wenig qualifiziertes Aufsichtspersonal hatten, von der Krise überdurchschnittlich stark getroffen wurden.

V. Vornehmliche Aufgabe des Staates bzw. der Staatengemeinschaft ist es, die in der Finanzmarktkrise offenkundig gewordenen Schwächen in der makro- und mikroprudentiellen Aufsicht zu beseitigen. Soweit es die makroprudentielle Aufsicht betrifft, ist vor allem dafür Sorge zu tragen, dass die Behörden über hinreichende Informationen zur Abschätzung systemischer Risiken verfügen. Ein internationaler Austausch dieser Informationen ist ebenso zwingend wie eine transparente Darstellung der Tätigkeit dieser Institutionen. Wissenschaftler sollten die Möglichkeit haben, mit den Daten dieser Institutionen zu arbeiten und gegebenenfalls Verbesserungen oder alternative Modelle zur Überwachung von Systemrisiken vorzuschlagen.

VI. Diese Institutionen zur Überwachung der systemischen Risiken müssen mit hinreichenden Ressourcen ausgestattet werden. Die im Rahmen der G20-Vereinbarungen vorgesehene Stärkung des Financial Stability Board (FSB) ist zu begrüßen. Vor diesem Hintergrund geht auch die EU-Kommission mit ihrem Vorschlag zum Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) in die richtige Richtung. Allerdings fehlen noch Vorschläge zu einem effektiven, über die Grenzen der EU hinausgehenden Informationsaustausch. Zudem ist die Frage zu diskutieren, ob es weiterer Regulierungsvorschriften bedarf, damit die Behörden überhaupt über ausreichende Informationen verfügen. In diesem Zusammenhang ist an die Problematik von Schattenbankensystemen zu denken. Neben den umfangreichen Geschäften von Hedge Fonds und Special Purpose Vehicles (SPVs) gehört hierzu auch das Fehlen von zentralen Gegenparteien bei OTC-Derivaten und die fehlende Überwachung der Ratingagenturen. Hierzu gibt es im Kern richtige Vorschläge seitens der EU-Kommission, ohne eine internationale Abstimmung werden diese aber ins Leere laufen.

VII. Im Bereich der mikroprudentiellen Regulierung gibt es ebenfalls viele in die richtige Richtung weisende Vorschläge, jedoch besteht ein zentrales Problem dieser Vorschläge darin, dass nicht hinreichend zwischen dem Ziel der Finanzmarktstabilität und dem Ziel des Einlegerschutzes unterschieden wird. Gerade die Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass das vornehmliche Ziel der Bankenaufsicht die Sicherung der Systemstabilität sein muss. Vor diesem Hintergrund sollten die Reformvorschläge gewissermaßen in einem zweistufigen Verfahren zwischen systemrelevanten Banken und sonstigen Kreditinstituten unterscheiden. Leider ist dies nicht der Fall. Daher birgt insbesondere auch der Vorschlag der EU-Kommission die Gefahr in sich, dass auch kleine und mittlere Banken, die weder ursächlich für die Finanzmarktkrise noch von dieser stark betroffen waren, einer noch umfangreicheren und kostspieligeren Aufsicht unterzogen werden als dies heute schon der Fall ist.

VIII. In diesem Gutachten wird daher eine Umgestaltung der bestehenden mikroprudentiellen Finanzmarktaufsicht in ein zweistufiges System vorgeschlagen. Alle Banken unterliegen dabei der Aufsicht auf der ersten Stufe, während nur die systemrelevanten Institute der Aufsicht auf der zweiten Stufe unterliegen. Während die aufsichtsrechtlichen Regelungen auf der ersten Stufe Aspekte der Systemstabilität genauso berücksichtigen
wie Aspekte des Einlegerschutzes, konzentriert sich die Aufsicht auf der zweiten Stufe ausschließlich auf die Systemstabilität. Die Aufsicht auf der zweiten Stufe erfordert eine hohe internationale Abstimmung, innerhalb der EU sollte sie bei der Europäischen Bankaufsichtsbehörde angesiedelt sein.
Die Zentralbanken sollten wegen ihrer besonderen Kompetenzen diesen Teil der mikroprudentiellen Aufsicht unmittelbar oder mittelbar kontrollieren. Institute, die dieser zweiten Aufsichtsstufe unterworfen werden, haben zusätzliche Anforderungen zu erfüllen, etwa im Bereich der Eigenkapitalqualität und -unterlegung sowie Liquiditätsvorhaltung und der Ausgestaltung ihrer Risikomanagementsysteme. Interessanterweise sieht der jüngst von der US-amerikanischen Regierung vorgelegte Vorschlag genau eine solche zweistufige Aufsicht vor.

IX. Nicht systemrelevante Banken unterliegen lediglich der ersten Stufe der Finanzmarktaufsicht. Diese beruht im Wesentlichen auf dem heute gültigen Regelwerk, welches im Rahmen dieser zweistufigen Lösung nur in einigen Punkten angepasst werden müsste. Hierzu gehören etwa Regelungen zur Vermeidung von Regulierungsarbitrage, zur Reduktion prozyklischer Effekte oder zur Verbesserung von Marktrisikomodellen. Da die nicht systemrelevanten Banken in Summe einen nicht unwichtigen Anteil am Bankenmarkt und damit an der Unternehmensfinanzierung, insbesondere im mittelständischen Bereich, ausmachen, hätte dieser Vorschlag für einen zweistufigen Aufbau den zusätzlichen Vorteil, dass die Gefahr einer durch die Regulierungsverschärfung ausgelösten Kreditklemme reduziert wird.

X. Die Doppelspurigkeiten und unklaren Kompetenzabgrenzungen im hiesigen System der Bankenaufsicht müssen beseitigt werden. Hierzu gibt es unterschiedliche Möglichkeiten. Unter Berücksichtigung der historischen Erfahrungen und des derzeitigen Kompetenzprofils wäre denkbar, dass die Bundesbank gemeinsam mit der Europäischen Bankaufsichtsbehörde die Zuständigkeit für die Überwachung der systemrelevanten Banken übernimmt. Hingegen könnte die Zuständigkeit für die Aufsicht über die nicht systemrelevanten Banken bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) bleiben. Eine Abstimmung dieser Regelungen mit dem System der Versicherungsaufsicht ist im Übrigen sicherzustellen.

XI. Weiterhin sind Maßnahmen im Bereich des Anlegerschutzes und zur Verbesserung marktbasierter Kontrollmechanismen zu treffen. Wegen der systemimmanenten Interessenskonflikte provisionsbasierter Vermögensberatung und der Fixkostenproblematik produktunabhängiger Beratung ist über einer Verbraucherschutzeinrichtung nachzudenken, welche bestimmte Anlageprodukte für bestimmte Sparzwecke zertifiziert. Beim Verkauf nicht zertifizierter Anlageprodukte trifft den Verkäufer die Beweislast hinsichtlich einer adäquaten Verkaufsberatung. Marktbasierte Kontrollmechanismen sind durch eine Erhöhung der Kontrollanreize bei Kapitalmarktteilnehmern und durch eine Erhöhung der Effektivität der Rechtsverfolgung zu stärken. Mit diesen Maßnahmen würde auch das Vertrauen der Privatanleger in die Finanzmärkte wieder verbessert werden.

2. Auftrag und Problemstellung

3. Die Finanzmarktkrise – ein Abriss der Geschehnisse

3.1 Ereignisse auf den Geldmärkten

3.2 Ereignisse auf den Kapitalmärkten

3.3 Die Rettungspakete der Regierungen

4. Zu den Ursachen und Folgen der Finanzmarktkrise

4.1 Ursachen der Finanzmarktkrise – Ein Überblick
4.1.1 Verbriefungstrend, Ratingagenturen und das Versagen der Corporate Governance
4.1.2 Fristentransformation, Risikomanagement und fehlende Transparenz der systemischen Risiken

4.2 Regulierung und Finanzmarktstabilität – Eine Topographie der Krise
4.2.1 Struktur des Bankensektors
4.2.2 Aufsichtsstrukturen
4.2.3 Bilanzierung

4.3 Mikroökonomische Aspekte: Vergütungssysteme der Banken

4.4 Die prozyklischen Effekte von Basel II und IFRS und die Gefahr einer Kreditklemme
4.4.1 Mögliche prozyklische Effekte durch Basel II
4.4.2 Zur IFRS-Problematik
4.4.3 Gefahren einer Kreditklemme

5. Die aktuellen Reformvorhaben
5.1 Beschlossene Leitlinien auf internationaler Ebene
5.1.1 Leitlinien des Financial Stability Board
5.1.2 Leitlinien der G20
5.1.3 Leitlinien der BIZ
5.1.4 Leitlinien des FASB und des IASB

5.2 Reformaktivitäten auf EU-Ebene
5.2.1 Aktivitäten der EU bis Sommer 2009
5.2.2 Vorschlag für eine Neugestaltung der Finanzaufsicht in der EU

5.3 Reformaktivitäten auf nationaler Ebene

5.4 Reformaktivitäten in den USA

6. Einordnung der Reformvorschläge und Handlungsoptionen

6.1 Handlungsoptionen nach der Finanzmarktkrise

6.2 Maßnahmen zur Erhöhung der Systemstabilität
6.2.1 Maßnahmen im Bereich der makroprudentiellen Aufsicht
6.2.2 Maßnahmen im Bereich der mikroprudentiellen Aufsicht

6.3 Maßnahmen zur Verbesserung des Anlegerschutzes
6.4 Maßnahmen zur Verbesserung der Marktdisziplin

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